Le principe de souveraineté, pilier fondamental des relations internationales depuis les traités de Westphalie (1648), se trouve aujourd’hui confronté à l’émergence des juridictions pénales internationales. Cette tension fondamentale interroge la capacité des États à maintenir leur autorité exclusive sur leur territoire face à des mécanismes juridictionnels supranationaux. L’évolution du droit international pénal, notamment depuis les tribunaux de Nuremberg jusqu’à la création de la Cour pénale internationale en 1998, dessine progressivement les contours d’une justice universelle qui transcende les frontières nationales tout en bousculant la conception traditionnelle de la souveraineté étatique.
Face à ces défis juridiques complexes, les États et les acteurs internationaux naviguent dans un environnement normatif en constante mutation. Un avocat en droit international se trouve souvent au cœur de ces tensions, devant concilier le respect des prérogatives souveraines des États avec les impératifs de justice internationale. Cette dialectique entre souveraineté et justice pénale internationale s’inscrit dans une évolution plus large du droit international, marquée par l’émergence de valeurs universelles qui transcendent les intérêts particuliers des États.
L’évolution du concept de souveraineté et ses remises en question
La souveraineté étatique, théorisée par Jean Bodin au XVIe siècle comme puissance absolue et perpétuelle, a longtemps constitué un rempart inviolable contre toute ingérence extérieure. Cette conception absolutiste s’est progressivement transformée face aux réalités contemporaines et aux évolutions normatives du droit international. Le Traité de Versailles (1919) marque une première brèche significative en prévoyant la mise en accusation de l’empereur Guillaume II pour « offense suprême contre la morale internationale ».
La période post-Seconde Guerre mondiale accélère cette érosion avec les procès de Nuremberg qui consacrent la responsabilité pénale individuelle, y compris pour les dirigeants étatiques agissant dans l’exercice de leurs fonctions. Ce principe révolutionnaire affirme que les crimes internationaux ne peuvent être couverts par l’immunité souveraine, établissant ainsi une hiérarchie normative où certaines valeurs transcendent la souveraineté. La Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (1948) confirme cette tendance en reconnaissant que la protection contre le génocide constitue une norme impérative (jus cogens) qui s’impose aux États indépendamment de leur consentement.
Cette relativisation de la souveraineté s’est poursuivie avec l’émergence de la responsabilité de protéger (R2P) adoptée lors du Sommet mondial de 2005. Ce concept reformule la souveraineté non plus comme un privilège absolu, mais comme une responsabilité des États envers leurs populations. L’incapacité ou le refus d’un État de protéger sa population contre les crimes de masse peut désormais justifier une intervention externe, y compris judiciaire.
Néanmoins, cette évolution n’est ni linéaire ni universellement acceptée. De nombreux États, particulièrement ceux issus de la décolonisation, perçoivent ces limitations comme des instruments potentiels d’ingérence des puissances occidentales. Cette méfiance explique en partie les résistances persistantes face aux juridictions pénales internationales, considérées parfois comme des mécanismes néocoloniaux plutôt que comme des instruments de justice universelle.
Les mécanismes juridictionnels internationaux face aux résistances étatiques
L’histoire des juridictions pénales internationales est jalonnée de tensions avec le principe de souveraineté. Les tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) et le Rwanda (TPIR), créés par le Conseil de sécurité dans les années 1990, ont illustré ces difficultés. Imposés aux États concernés sans leur consentement préalable, ils ont rencontré d’importantes résistances. La Serbie, notamment, a longtemps refusé de coopérer avec le TPIY, invoquant sa souveraineté nationale pour protéger ses ressortissants, dont Slobodan Milošević, finalement transféré à La Haye en 2001.
La création de la Cour pénale internationale (CPI) en 1998 marque une approche différente, fondée sur le consentement préalable des États à travers la ratification du Statut de Rome. Cette approche consensuelle n’a toutefois pas résolu toutes les tensions. L’article 13 du Statut permet au Conseil de sécurité de déférer à la Cour des situations impliquant des États non parties, comme ce fut le cas pour le Soudan (2005) et la Libye (2011). Cette disposition cristallise les critiques des États qui y voient une atteinte à leur souveraineté juridictionnelle.
Les résistances se manifestent également par des stratégies d’obstruction. L’affaire Al-Bashir illustre parfaitement ces difficultés : malgré un mandat d’arrêt émis en 2009 contre le président soudanais, plusieurs États parties au Statut de Rome (notamment africains) ont refusé de l’arrêter lors de ses visites officielles, invoquant l’immunité attachée à sa fonction. Cette affaire souligne l’ambiguïté persistante entre les obligations découlant du Statut de Rome et celles liées au respect des immunités traditionnellement reconnues aux chefs d’État.
Face à ces résistances, les juridictions internationales ont développé des mécanismes d’adaptation. Le principe de complémentarité, pierre angulaire du système de la CPI, reconnaît la primauté des juridictions nationales pour juger les crimes relevant de sa compétence. Ce principe préserve théoriquement la souveraineté judiciaire des États tout en garantissant que l’impunité ne prévaudra pas en cas de défaillance des systèmes nationaux. Les tribunaux hybrides, combinant éléments nationaux et internationaux, comme au Sierra Leone ou au Cambodge, représentent une autre tentative de conciliation entre exigences de justice internationale et respect de la souveraineté.
Le principe de complémentarité : compromis ou contradiction?
Le principe de complémentarité, inscrit à l’article 17 du Statut de Rome, constitue une innovation majeure dans l’articulation entre souveraineté nationale et justice internationale. Contrairement aux tribunaux ad hoc qui disposaient d’une primauté juridictionnelle, la CPI n’intervient qu’en cas d’incapacité ou de manque de volonté des États de poursuivre eux-mêmes les auteurs de crimes internationaux. Cette subsidiarité vise à préserver la souveraineté judiciaire des États tout en garantissant que justice soit rendue.
Dans sa mise en œuvre, ce principe révèle toutefois des ambiguïtés fondamentales. L’appréciation de la « volonté réelle » ou de la « capacité » d’un État à juger ses ressortissants implique un jugement de valeur sur son système judiciaire. L’affaire libyenne après 2011 illustre cette complexité : la Libye a contesté la recevabilité des affaires Saif Al-Islam Kadhafi et Abdullah Al-Senussi devant la CPI, affirmant sa capacité à les juger équitablement. Si la Chambre préliminaire a reconnu l’admissibilité des poursuites nationales contre Al-Senussi, elle a maintenu sa compétence pour Kadhafi, estimant que la Libye ne pouvait garantir un procès équitable.
Cette évaluation externe du système judiciaire national soulève des questions de légitimité. Qui peut juger de l’adéquation d’un système judiciaire souverain? Selon quels critères? Ces interrogations alimentent les critiques de certains États qui voient dans la complémentarité un mécanisme d’ingérence potentielle plutôt qu’un véritable respect de leur souveraineté. Le retrait de plusieurs États africains (Burundi, Philippines) et les menaces similaires d’autres (Afrique du Sud, Gambie) témoignent de ces tensions persistantes.
Paradoxalement, la complémentarité a également engendré un phénomène inattendu : l’effet catalyseur sur les législations nationales. De nombreux États ont réformé leur droit pénal pour intégrer les crimes internationaux dans leur arsenal juridique, renforçant ainsi leur capacité à exercer leur juridiction primaire. Ce phénomène, qualifié de « complémentarité positive », illustre comment une limitation apparente de souveraineté peut conduire à son renforcement effectif. Des pays comme l’Ouganda, la République démocratique du Congo ou la Colombie ont ainsi développé des capacités judiciaires nationales pour traiter les crimes internationaux, préservant leur prérogative souveraine de rendre justice tout en s’alignant sur les standards internationaux.
Les immunités des hauts représentants étatiques : dernier bastion de la souveraineté?
La question des immunités constitue l’un des points de friction les plus aigus entre souveraineté et justice internationale. Le droit international traditionnel reconnaît deux types d’immunités aux représentants étatiques : l’immunité ratione personae (attachée à la fonction) et l’immunité ratione materiae (couvrant les actes officiels). Ces protections, ancrées dans le principe d’égalité souveraine des États, visent à garantir l’exercice indépendant des fonctions étatiques sur la scène internationale.
L’article 27 du Statut de Rome opère une rupture radicale avec cette tradition en affirmant que « la qualité officielle de chef d’État ou de gouvernement […] n’exonère en aucun cas de la responsabilité pénale ». Cette disposition semble abolir les immunités devant la CPI. Toutefois, l’article 98 nuance cette approche en interdisant à la Cour de poursuivre une demande de remise qui contraindrait l’État requis à agir de façon incompatible avec ses obligations internationales en matière d’immunités.
Cette apparente contradiction a généré une jurisprudence complexe. Dans l’affaire Al-Bashir, la Chambre d’appel de la CPI a finalement tranché en 2019, considérant que les résolutions du Conseil de sécurité déférant la situation du Darfour levaient implicitement les immunités du président soudanais. Cette solution ad hoc ne résout pas la question fondamentale : les immunités coutumières des chefs d’État en exercice peuvent-elles être écartées par le Statut de Rome vis-à-vis des États tiers?
La pratique étatique reste ambivalente. L’arrestation de l’ancien président chilien Augusto Pinochet à Londres en 1998 ou la condamnation de l’ancien président libérien Charles Taylor par le Tribunal spécial pour la Sierra Leone suggèrent un recul des immunités face aux crimes internationaux. Néanmoins, la Cour internationale de Justice, dans l’affaire du Mandat d’arrêt (RDC c. Belgique, 2002), a réaffirmé la validité des immunités des ministres des Affaires étrangères en exercice, même pour des crimes internationaux.
- Les tribunaux nationaux hésitent entre respect des immunités traditionnelles et lutte contre l’impunité
- Les juridictions internationales adoptent généralement une approche restrictive des immunités, considérant qu’elles ne peuvent faire obstacle à la poursuite des crimes les plus graves
Cette tension révèle une évolution inachevée du droit international, où coexistent deux logiques contradictoires : celle du droit interétatique classique, fondé sur l’égalité souveraine, et celle du droit international pénal, orientée vers la protection de valeurs universelles transcendant la souveraineté. La résolution de cette antinomie déterminera largement l’efficacité future des juridictions pénales internationales face aux crimes commis par les plus hauts responsables étatiques.
Vers une souveraineté responsable : le dépassement du dilemme
La confrontation entre souveraineté et justice pénale internationale n’est pas nécessairement un jeu à somme nulle. Une approche plus nuancée suggère l’émergence d’un concept de souveraineté responsable, où l’exercice légitime du pouvoir étatique implique le respect de certaines normes fondamentales. Cette reconceptualisation permet de dépasser l’opposition binaire entre souveraineté absolue et justice universelle.
Cette évolution s’inscrit dans un mouvement plus large de transformation du droit international, passant d’un système purement consensualiste à un ordre juridique intégrant des valeurs substantielles. La reconnaissance de normes impératives (jus cogens) et d’obligations erga omnes illustre cette mutation. Les crimes internationaux, par leur gravité intrinsèque, ne relèvent plus du domaine réservé des États mais concernent la communauté internationale dans son ensemble.
Les mécanismes de justice transitionnelle offrent des pistes intéressantes pour réconcilier impératifs de justice et respect de la souveraineté. En Colombie, l’accord de paix de 2016 a établi une Juridiction spéciale pour la paix qui combine éléments de justice punitive et restaurative, tout en respectant les standards internationaux. Ce modèle, élaboré par les Colombiens eux-mêmes avec l’accompagnement de la communauté internationale, démontre qu’un État peut exercer sa souveraineté de manière constructive pour répondre aux exigences de justice.
Le principe de subsidiarité active pourrait constituer une évolution prometteuse du principe de complémentarité. Au lieu d’une simple abstention en présence de procédures nationales adéquates, les juridictions internationales pourraient développer des mécanismes d’assistance technique et de renforcement des capacités judiciaires nationales. Cette approche préserverait la primauté des systèmes nationaux tout en garantissant leur conformité aux standards internationaux.
- Développement de programmes de formation judiciaire et d’assistance technique
- Élaboration de mécanismes de certification ou d’accréditation des procédures nationales
L’avenir des juridictions pénales internationales dépendra largement de leur capacité à transcender la dichotomie entre respect de la souveraineté et lutte contre l’impunité. L’expérience des dernières décennies suggère qu’une approche dialogique, reconnaissant les préoccupations légitimes des États tout en maintenant l’exigence de justice pour les crimes les plus graves, offre les meilleures perspectives de progrès. La légitimité des juridictions internationales ne peut se construire contre la souveraineté des États, mais en dialogue avec elle, dans une reconnaissance mutuelle des valeurs fondamentales qui sous-tendent l’ordre juridique international contemporain.